Source: The Conversation – in French – By Tania Racho, Chercheuse associée en droit européen, Université Paris-Saclay
L’espace Schengen fêtera-t-il ses 30 ans ? Le principe de libre circulation des personnes, appliqué dans l’Union européenne, pourrait évoluer sous la pression de certains pays membres. Sur fond d’enjeux politiques nationaux entourant les questions migratoires et d’asile, les gouvernements semblent résolus à renforcer le contrôle de leurs frontières.
En mars 2025, cela fera 30 ans que les contrôles d’identité aux frontières intérieures ont cessé d’exister. Dès le début, les États européens font part de leur inquiétude face à cette disparition de leur capacité à avoir un droit de regard sur ceux pénétrant sur leur territoire. Depuis 1995, date de la réelle naissance d’un espace Schengen, pensé depuis les années 1980, la rhétorique du « retour du contrôle » des frontières est présente dans le débat public, poussée par le discours de l’extrême droite et les attentats terroristes.
Plusieurs garanties sont prévues, du système d’information Schengen à la possibilité de « réintroduire temporairement le contrôle aux frontières intérieures » pour des périodes de six mois, à notifier à la Commission européenne.
La Commission européenne ne refuse jamais ces contrôles, quand bien même certains pays, à commencer par la France qui contrôle ses frontières en continu depuis 2015, dépassent la limite totale autorisée de deux ans, passée à trois ans depuis une réforme de juin 2024.
Même si les règles de l’espace Schengen ne sont pas toujours respectées, le discours politique fragilise sa conception. Or il semble aujourd’hui difficile de totalement le supprimer.
Des contrôles aléatoires, « intelligents » ou au faciès ?
Des pays membres de l’espace Schengen, parmi lesquels la France, l’Allemagne, l’Autriche et les pays scandinaves, annoncent régulièrement la réintroduction des contrôles à leurs frontières intérieures, ciblant parfois certaines frontières plus que d’autres, comme l’a récemment fait le chancelier allemand Olaf Scholz à propos de la frontière germano-polonaise. Est-ce que, pour autant toutes les personnes sont systématiquement contrôlées du seul fait qu’elles franchissent ces frontières ?
Toute personne ayant traversé la frontière franco-italienne ces dernières années peut témoigner de l’absence de contrôle systématisé. La Cour des comptes le relève en janvier 2024 :
« Le 19 janvier 2023, jour de déplacement sur place de la Cour, les 117 kilomètres de frontières avec l’Italie étaient surveillés par moins de 60 personnes (une vingtaine de policiers de la police aux frontières, une dizaine de réservistes de la police nationale, une vingtaine de militaires de l’opération Sentinelle et moins de dix douaniers). »
Impossible en pratique, donc, de rétablir totalement et de manière systématique les contrôles.
Lors de son annonce du rétablissement d’un contrôle à certaines de ses frontières intérieures (à l’égard de la France depuis juillet 2024, notamment), l’Allemagne a évoqué l’idée d’un « contrôle intelligent ». Le but est vraisemblablement de cibler des personnes visiblement ou potentiellement issues de migrations. L’objectif affiché du pays est en effet de contrôler l’immigration irrégulière.
Ce dernier aspect est reconnu et intégré dans la réforme Schengen de juin 2024 qui rend possibles les contrôles visant à « réduire l’immigration illégale ». La mise en application de cette pratique interroge nécessairement.
Contrôler pour convaincre ses électeurs
La multiplication des annonces de contrôle et l’absence de respect des règles Schengen pèse sur la conception de cet espace de libre circulation. Sans que les États n’aient réellement manifesté une volonté de mettre fin ou de sortir de l’espace de libre circulation, celui-ci est pour le moins remis en cause politiquement.
Dans le cas de l’Allemagne, en septembre 2024, l’objectif de l’annonce de contrôles renforcés sur les frontières terrestres avec la France, le Benelux et le Danemark avait pour but de convaincre l’électorat d’extrême droite de voter pour la majorité en place, alors que le parti politique Alternative pour l’Allemagne (AfD) a obtenu des résultats historiques dans des régions de l’est, lors des récentes élections régionales.
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Ce n’est pas la première fois qu’un parti situé au centre ou à gauche de l’échiquier politique prend des positions similaires à celles de l’extrême droite en matière de questions migratoires. Au Danemark, les sociaux-démocrates ont ainsi repris une bonne partie des idées d’extrême droite pour être élus et gouverner. En Allemagne, les élections régionales du 22 septembre 2024, en dépit des bons scores de l’AfD dans l’est du pays, ont finalement apporté la victoire au parti social-démocrate SPD. À partir de ces scrutins, qui ont suivi l’annonce du gouvernement sur le contrôle des frontières, peut-on conclure que le positionnement d’Olaf Scholz sur ce sujet a eu un réel impact ? Difficile à confirmer : certains commentateurs politiques estiment qu’au contraire le vote pour le SPD (est-ce bien cela ?) s’est fait en opposition du chancelier.
Bien que moins flagrante en France, la thématique de la reprise du contrôle des frontières y est toujours un cheval de bataille de la droite et de l’extrême droite, la gauche étant jugée peu audible quant à sa capacité à s’opposer à l’immigration irrégulière.
Réformer pour s’adapter aux pratiques nationales
Ces controverses, étroitement liées à des enjeux de politique interne, affectent néanmoins les règles européennes et posent la question de leur pérennité. Pour sauver les apparences, la réforme Schengen de juin 2024 tend à s’aligner sur des pratiques existantes en allongeant le délai maximal de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières de deux à trois ans ; en permettant les contrôles pour des motifs de contrôle de l’immigration ; et en tolérant les refoulements aux frontières internes de l’Union européenne.
Sur ce dernier point, le cadre juridique européen voudrait qu’un État se charge d’organiser le retour dans son pays d’origine d’une personne en situation irrégulière se trouvant sur son territoire si cette dernière ne demande pas l’asile. Ainsi, dans l’exemple allemand, en cas de contrôle par les gardes-frontières de personnes en situation irrégulière, ce sont les autorités allemandes qui devraient se charger du retour ou à défaut de la demande d’asile… Or, cela ne correspond pas au discours politique majoritaire ambiant.
En effet, la pratique est différente, puisque les États cherchent à ne pas laisser entrer sur leur territoire les personnes présentant ce cas de figure, préférant les envoyer vers le pays européen dont elles arrivent. La réforme du code frontière Schengen tend à autoriser cette pratique de transfert, à condition que des accords bilatéraux permettent le refoulement de la personne.
Déjà en 2022, le président Macron cherchait des solutions pour maintenir l’espace Schengen ; ses efforts s’étaient alors traduits par l’établissement d’un Conseil de pilotage Schengen, qui fut probablement à l’initiative de la réforme de 2024.
Sortir de l’espace Schengen, un risque réel ?
Il est intéressant de relever que la possibilité d’un « opt-out », soit d’une sortie de l’espace Schengen, n’est jamais frontalement mentionnée, en tout cas ni en France ni en Allemagne. Les Pays-Bas et la Pologne semblent en revanche vouloir au moins quitter les normes de l’asile et l’immigration, afin d’appliquer leurs propres règles, ce qui ne signifie pas pour autant qu’ils souhaitent sortir de l’espace de libre circulation.
Les règles de l’asile et de l’immigration, qui concernent surtout la gestion de la demande d’asile, peuvent être appliquées en dehors du cadre Schengen, ce dernier ne portant que sur l’absence de contrôles d’identité aux frontières intérieures. C’est en raison de ce qui est appelé « mouvements secondaires » qu’il existe une forme de confusion entre les deux. Les personnes qui arrivent en situation irrégulière aux frontières extérieures – environ 0,08 % de la population européenne par an – continuent parfois leur trajet vers d’autres pays de l’Union européenne : c’est cet aspect que les États cherchent à contrôler.
La question de l’« opt-out » ou de la fin de l’espace Schengen ne se pose pas réellement, d’autant qu’à l’inverse, certains États ont eu du mal à intégrer l’espace de libre circulation, comme la Roumanie et la Bulgarie. États membres de l’UE depuis 2007, ces pays devaient gérer les frontières extérieures depuis longtemps mais n’ont pu intégrer le versant frontières intérieures qu’en mars 2024.
Néanmoins, il est fort probable que des réintroductions de contrôles aux frontières intérieures continueront d’être notifiées à la Commission. Notamment par la France, au vu des récentes déclarations du ministre de l’Intérieur Bruno Retailleau, alignées à la pratique de notification continuelle sur la gestion des frontières appliquée depuis 2015.
Tania Racho ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Espace Schengen : un avenir incertain – https://theconversation.com/espace-schengen-un-avenir-incertain-240085