Source: The Conversation – in French – By Éric Pichet, Professeur et directeur du Mastère Spécialisé Patrimoine et Immobilier, Kedge Business School
Comment gouverner un pays qui possède 471 dépenses fiscales, pourrait s’exclamer en le paraphrasant le successeur du général De Gaulle ? Alors que pour réduire le déficit et donc la dette de la France, il faudrait voter 40 milliards d’économies, l’ensemble des niches socio-fiscales représenteraient un manque à gagner de 83 milliards d’euros par an.
Mais comment faire le ménage dans des niches réputées bien gardées ? Bonne nouvelle : la tâche peut être accomplie sans peser sur l’économie, à condition de définir au préalable une méthode rationnelle de tri des bonnes et des mauvaises niches.
La dérive du déficit public, encore attendu en 2025 à 5,4 % du PIB à peine plus bas qu’en 2024 (5,8 %) rappelle au pays qu’il est désormais l’homme malade de la zone euro et contraint le gouvernement à chercher 40 milliards d’euros en 2026 pour le ramener à 4,6 % l’an prochain.
Dans ce contexte, Bercy reprend une antienne de ses prédécesseurs : la chasse aux dépenses fiscales. Le gisement est important puisque les 471 niches recensées représenteraient selon le gouvernement un manque à gagner de l’ordre de 83 milliards par an, soit 25 % des recettes budgétaires ou 2,8 % du PIB. En ajoutant les exonérations de cotisations sociales, estimées dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 à 91 milliards, la perte de recettes théorique sur l’ensemble des prélèvements obligatoires serait donc de 174 milliards soit très exactement la totalité du déficit public…
L’univers des dépenses socio-fiscales en 2025
Dans notre thèse consacrée aux dépenses socio-fiscales, nous les qualifions ainsi : « toute disposition, législative, réglementaire ou administrative, dont la mise en œuvre entraîne pour les administrations publiques une perte de recettes, qui peut être remplacée par une dépense budgétaire et qui accorde, directement ou indirectement, à une catégorie de contribuables, un allégement de ses prélèvements obligatoires par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme issue des principes généraux du droit et appliqué au segment spécifique de référence considéré ».
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Concrètement, tout comme leur évaluation qui doit tenir compte de la réaction des contribuables devant la fin d’une carotte fiscale, le périmètre des niches socio-fiscales est particulièrement difficile à tracer. À titre d’exemple doit-on suivre le gouvernement qui a déclassé certains taux réduits de TVA en simples modalités d’imposition et divisé par deux leur coût alors que ces différents taux avantageux pour les consommateurs représentent un manque à gagner pour les finances publiques de plus de 50 milliards par an.
Des méthodes globales inefficaces
Pour réduire le coût de ces avantages fiscaux, les méthodes dites globales ont montré leur inefficacité. Ainsi le plafonnement général en valeur absolue des seules niches fiscales instauré par les lois de programmation des finances publiques de 2012-2017 puis 2014-2019 a toujours été dépassé du fait de l’impossibilité juridique de restreindre le droit d’amendement des parlementaires au cours de l’examen des lois de finances.
Limité au seul impôt sur le revenu, le plafonnement des niches actuellement de 10 000 euros par foyer a été instauré sous la présidence de François Hollande au 1ᵉʳ janvier 2013. Il est lui-même mité de nombreuses exceptions et son rendement s’avère modeste puisque le supplément d’impôt collecté s’élève à environ 50 millions par an. Plus efficace serait la généralisation aux foyers imposables de la contribution différentielle (qui s’ajoute donc à la contribution exceptionnelle de 2011) sur les hauts revenus (sur le modèle de L’Alternative Minimum Tax américaine datant de 1969) et qui contraint depuis cette année les contribuables les plus aisées à payer au moins 20 % d’IR.
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Trois types de mesures suggérées ou déjà appliquées dans le passé sont également à proscrire car elles agissent de manière indifférenciée sur des niches utiles. Il s’agit du rabot, de la règle du gage qui implique la suppression d’une mesure pour toute nouvelle création ou de la suppression d’office de niches à coût faible préconisée par la ministre chargée des comptes publics qui n’aurait qu’un impact marginal sur les finances publiques tout en détruisant des mesures utiles pour la sauvegarde d’un écosystème social, économique ou environnemental rare voire unique. Parmi les propositions globales, seule l’instauration d’une sunset clause, courante dans les pays anglo-saxons, qui conditionne le maintien d’une mesure à l’évaluation de son efficacité est pertinente. Encore faudrait-il commencer à chiffrer la cinquantaine de niches toujours non évaluées.
Une analyse individuelle et analytique
Notre théorie générale des dépenses socio-fiscales propose une méthode rationnelle de gestion de ces dispositifs fondée sur une série de cinq filtres successifs interrogeant d’abord leur légitimité (ainsi l’ancienneté d’une niche n’est jamais un critère pertinent de conservation d’une niche et l’effet d’aubaine est toujours un critère d’élimination), leur utilité (économique, sociale, écologique, etc.), leur pertinence (le dispositif bénéficie-t-il aux contribuables ou est-il capté par des intermédiaires ?), leur efficacité (en prenant en compte tous les coûts y compris ceux de gestion du fisc) ainsi que leur substituabilité (est-il possible de remplacer la mesure par une simple subvention moins coûteuse ?).
Pour mettre en œuvre les résultats, il faut encore franchir un sixième et ultime filtre à savoir l’acceptabilité sociale de la disparition de la mesure, une question éminemment politique.
Les niches illégitimes à supprimer
L’intégralité des niches dites brunes qui subventionnent les gaz à effet de serre et autres produits toxiques, dont le coût est au bas mot de 7 milliards d’euros, sont évidemment à supprimer, encore faut-il prévoir des mesures d’accompagnement pour les secteurs qui seraient lourdement touchés comme l’agriculture, la pêche ou les transports. L’abattement de 10 % sur les pensions, plafonné à 4 321 euros par foyer en 2024, est la deuxième niche fiscale la plus coûteuse à près de 5 milliards. Créée en 1977 pour compenser le fait que les pensions étaient parfaitement connues du fisc, ce qui interdisait toute fraude elle n’a désormais plus aucune justification d’autant qu’elle est par nature inéquitable car régressive puisque ne profitant qu’aux foyers imposables.
Les taux réduits de TVA de 10 % sur les travaux (quatrième niche coûteuse), ou dans les DOM (huitième niche) et l’exonération d’IR des heures supplémentaires ou sur les pourboires (neuvième niche) coûtent chacun environ 2 milliards et ne semblent ni légitimes ni utiles. Il en est de même des nombreux avantages fiscaux liés à l’épargne (intéressement, assurance-vie…), mal évalués mais supérieurs à 6 milliards d’euros.
Dans ce dernier cas, la perte de cotisations sociales en fait en outre des niches sociales coûteuses. Enfin, l’alignement du taux de CSG des retraités les plus favorisés limité à 8,3 % contre 9,2 % pour les smicards est une évidente mesure d’équité sociale. D’ailleurs les multiples exonérations et taux réduits de CSG sur les retraites de base et les allocations chômage sont estimés à 4,3 milliards en 2019.
Des niches à aménager
Si la fiscalité des dons aux associations contribue au dynamisme d’un secteur mêlant bénévoles et salariés et doit être maintenue, il serait juste de transformer la réduction d’impôt au titre des dons aux associations (qui pèse près de 2 milliards d’euros par an) en un véritable crédit d’impôt, permettant ainsi à tous les donateurs, même les plus modestes, de bénéficier d’un avantage fiscal actuellement réservé, de manière inique, aux seuls contribuables dont les revenus dépassent le seuil effectif d’imposition.
Dans le même esprit, la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables de plus de 74 ans titulaires de la carte du combattant bénéficiant à plus de 800 000 ménages et coûtant 480 millions d’euros devrait être remplacée, à coût constant, par un versement per capita à tous les anciens combattants.
Des niches économiquement ou socialement utiles
Trois des plus importantes dépenses socio-fiscales sont économiquement utiles et doivent être conservées après ajustements pour éviter les effets d’aubaine. La première, d’un coût de l’ordre de 80 milliards, est l’allégement massif des cotisations patronales initié en 1993 pour atténuer le poids des cotisations des entreprises, le plus élevé au monde, et qui a permis le maintien de millions d’emplois.
La seconde est le crédit d’impôt en faveur de la recherche, la plus coûteuse des dépenses fiscales (7,8 milliards en 2025), qui contribue puissamment à l’attractivité fiscale du pays en facilitant la création d’un écosystème de recherche appliquée très favorable à l’innovation. La troisième est le crédit d’impôt de 50 % des charges salariales (plafonnées à 12 000 euros par an) pour emploi d’un salarié à domicile pour un coût de 6,8 milliards d’euros par an en 2025 qui n’est probablement pas une véritable dépense fiscale mais plutôt une mesure de simplification traitant les ménages comme n’importe quelle microentreprise dont les charges doivent logiquement s’imputer sur leur revenu. Elle est dans tous les cas légitime au nom de la création d’emploi et de la lutte contre le travail au noir.
Quelle majorité pour voter ?
Les présentes recommandations aboutiraient à une économie budgétaire de 20 à 25 milliards d’euros par an mais se traduiraient par une nouvelle hausse des prélèvements obligatoires déjà les plus élevés de l’OCDE. En toute logique il faudrait les alléger d’un montant équivalent mais la dérive persistante des comptes publics rend cette hypothèse hautement improbable tout comme… leur adoption par l’Assemblée nationale. Dans ces conditions, on voit mal comment le pays pourra éviter les injonctions du FMI.
Éric Pichet ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Niches socio-fiscales : comment faire le tri ? – https://theconversation.com/niches-socio-fiscales-comment-faire-le-tri-257982