Source: The Conversation – in French – By Sébastien Martin, Maître de conférences en droit public HDR, Université de Bordeaux
Fin mai 2026, le Conseil constitutionnel a sauvé les zones à faibles émissions mobilité, les ZFE, en annulant leur suppression. Cette décision, qui intervient sur la forme plutôt que sur le fond, n’empêchera probablement pas un retour du sujet dans le débat politique. Une généralisation trop rapide pourrait expliquer en partie le sort tumultueux connu par le texte. Mais, en cas d’abandon définitif de la mesure, le risque de recadrage de la France par l’Union européenne – et, en particulier, de condamnation par la Cour de justice de l’UE – est réel.
Dans une décision du 21 mai 2026, le Conseil constitutionnel vient de donner un sursis aux zones à faibles émissions mobilité (ZFE). Il est revenu sur la suppression, qui avait été actée avec l’adoption de la loi dite de simplification de la vie économique, pour un motif d’ordre procédural.
Sur le fond, le juge constitutionnel ne s’est donc pas prononcé sur la compatibilité de la suppression avec les dispositions de la Charte de l’environnement, consacrant notamment le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, ou avec le droit à la protection de la santé, garanti par le préambule de 1946.
Les ZFE n’en restent pas moins un dispositif clivant. Il y a donc fort à parier que leur suppression revienne d’ici peu en débat politique devant la représentation nationale.
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Un signe fort de « backlash » écologique
Lors de l’adoption de la loi d’orientation des mobilités en 2019, les ZFE avaient été présentées comme un dispositif phare de la transition écologique et énergétique. En visant à limiter l’utilisation de véhicules très polluants, elles devaient concourir au développement de nouvelles formes de mobilités moins émettrices de CO2.
Le débat autour de cette suppression est un signe majeur d’une rétrogradation de la protection de l’environnement par le droit, dont on ne saurait dire jusqu’où elle pourrait aller. Les avancées réalisées en faveur d’un droit de la mobilité durable, parfois sous l’influence du droit de l’Union européenne, sont aujourd’hui remises en cause. Cela s’inscrit dans une tendance globale au « backlash » écologique, très prégnante aux États-Unis en particulier.
Mais à l’heure où les institutions publiques en Europe ont été incitées à poursuivre les efforts réalisés pour renforcer le cadre juridique de la mobilité durable en zone urbaine, cette tentative de rétrogradation interroge.
Une généralisation trop rapide ?
L’histoire tumultueuse des ZFE précède l’adoption de la loi d’orientation des mobilités (LOM).
En 2010 déjà, la loi Grenelle II avait mis en place, à titre expérimental, des zones d’actions prioritaires pour l’air dans le but de lutter contre la pollution atmosphérique. Ce dispositif, jugé peu efficace, a été remplacé par une nouvelle loi en 2015 pour instituer, à titre facultatif, des « zones à circulation restreinte ».
Ce sont véritablement la LOM de 2019 puis la loi dite Climat et résilience de 2021 qui ont permis à ce dispositif, alors dénommé « zones à faibles émissions de mobilité », de s’ancrer dans la vie quotidienne des Français.
Au 1er janvier 2025, 25 agglomérations sur le territoire hexagonal avaient mis en place une ZFE dans lesquelles l’accès des véhicules les plus polluants est interdit. Pour assurer un contrôle efficace des véhicules circulant dans la ZFE, la LOM laissait la possibilité aux collectivités de déployer des systèmes de contrôle automatisé, autrement dit des « radars à ZFE ».
C’est précisément cette généralisation (trop rapide ?) qui a été au centre des critiques. De nombreuses agglomérations avaient fait part de difficultés d’ordres économique et technique pour le déploiement de ces solutions. En réponse à ces critiques, une mission flash parlementaire ainsi que des outils d’ingénierie territoriale à l’initiative de l’Agence de la transition, l’Ademe, avaient été développés.
La mise en place des ZFE s’est également heurtée aux critiques sur le manque d’accessibilité des ménages les plus précaires ou des usagers éloignés des zones urbaines, laissant craindre une accentuation des inégalités sociales et territoriales.
Pour contourner ces critiques, la loi prévoit une série d’exemptions et de dérogations. Sans doute, aurait-il fallu fixer des échéances plus longues aux collectivités territoriales pour penser et adapter ces mesures d’accompagnement aux réalités économiques, sociales et techniques de chaque zone.
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La volonté de supprimer les ZFE rappelle, en tout état de cause, le sort réservé au dispositif de l’écotaxe dans le milieu des années 2010. Présenté comme un engagement fort du gouvernement lors de l’adoption de la loi Grenelle I en 2009, son principe était celui du report modal. Il visait à inciter les opérateurs à recourir à d’autres formes de mobilité que la route pour les activités de transport de marchandises.
Là encore, la complexité tant juridique que technique, comme les réticences au dispositif, avait conduit à son report puis à sa suspension entre 2009 et 2014 et enfin à sa suppression en 2017.
Le risque de recadrage par l’Union européenne
La suppression des ZFE devrait avoir des conséquences notables pour ce qui est de la relation de la France avec l’Union européenne.
Sans être une obligation pour les villes européennes, la mise en place de Low Emission Zones connaît pourtant un certain succès. Ainsi, on dénombrait en 2022 315 zones en Europe dans 14 États membres. Ces divers exemples européens ont, d’ailleurs, démontré leur efficacité sur le plan sanitaire.
Ademe, 2023
En revanche, le droit européen impose de ne pas dépasser, dans l’ensemble des zones et agglomérations, certaines valeurs limites de polluants atmosphériques. Dans les cas où il subsisterait un risque de dépassement de ces seuils, les autorités nationales sont tenues de mettre en place des mesures et des plans d’action à court terme, ce qui peut correspondre à la réduction de la circulation de certains véhicules. Autrement dit, à certaines mesures prévues par les ZFE.
On soulignera que la France a déjà fait l’objet de condamnations à plusieurs reprises par la Cour de justice de l’UE pour inaction climatique. Le juge a, en effet, estimé qu’elle « a dépassé de manière systématique et persistante » la valeur limite de polluants, comme le dioxyde d’azote, émis par les véhicules diesel.
Très récemment, le Conseil d’État a admis que l’instauration d’une ZFE comptait parmi les différentes mesures considérées comme suffisantes pour garantir le respect des valeurs limites de concentration de dioxyde d’azote dans l’agglomération parisienne. Cet arrêt a sonné la fin d’une saga contentieuse débutée en 2017, où l’État avait été enjoint de prendre des mesures pour se conformer aux obligations tirées du droit de l’Union.
On l’aura compris, si la volonté politique de supprimer les ZFE réapparaît, le risque de condamnation de la France n’est pas à éluder.
Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.
– ref. ZFE, de la suppression au sursis : une saga juridique qui n’a pas encore dit son dernier mot – https://theconversation.com/zfe-de-la-suppression-au-sursis-une-saga-juridique-qui-na-pas-encore-dit-son-dernier-mot-284844