Source: The Conversation – France (in French) – By Guy Richard, Directeur de l’expertise scientifique collective, de la prospective et des études à l’Institut national de la recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE), Inrae
L’ESSENTIEL
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Les actions mises en place pour faire face au changement climatique et à l’effondrement de la biodiversité sont aujourd’hui insuffisantes.
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Il est facile de pointer le manque de volonté politique pour l’expliquer, mais ce n’est pas suffisant.
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La nature des transformations à conduire et les conditions dans lesquelles les démocraties contemporaines doivent les organiser sont aussi à prendre en compte. Comprendre ces contraintes permet de saisir la raison pour laquelle la transition écologique appelle de nouvelles façons de gouverner.
Les alertes environnementales sont aujourd’hui largement relayées par les institutions scientifiques internationales. Mais reconnaître un problème ne suffit pas à le résoudre.
Au cours des trois dernières décennies, de nombreux pays ont adopté des politiques destinées à lutter contre le changement climatique ou l’érosion de la biodiversité. Les évaluations conduites aussi bien au niveau international – notamment dans le cadre du premier Global Stocktake (bilan mondial quinquennal) de l’accord de Paris (art. 14) – qu’au niveau national par des institutions indépendantes, comme le Haut Conseil pour le climat en France ou le Climate Change Committee au Royaume-Uni, dressent un constat convergent : malgré des progrès réels, les politiques mises en œuvre demeurent insuffisantes pour atteindre les objectifs affichés.
Ce décalage est souvent attribué à un manque de volonté voire de courage politique. Séduisante ; l’explication n’en reste pas moins incomplète.
Des politiques de transformation plus que de correction
Les premières politiques environnementales visaient principalement des pollutions localisées (rejets industriels dans l’eau ou dans l’air) ou des usages techniques bien circonscrits, comme le plomb dans l’essence ou les chlorofluorocarbures (CFC) longtemps utilisés dans les climatiseurs, bombes aérosols ou réfrigérateurs et responsables de la destruction de la couche d’ozone. Les solutions existaient souvent déjà : dispositifs de dépollution, matériaux ou molécules de substitution.
L’action publique consistait alors principalement à en organiser l’adoption par un nombre limité d’acteurs – industriels, producteurs d’énergie ou fabricants d’équipements – en combinant réglementation, fiscalité et, parfois, aides publiques. Au-delà de ces secteurs, les impacts économiques et sociaux demeuraient limités et les changements indolores pour la grande majorité de la population.
Les défis contemporains sont d’une autre nature. Réduire les émissions de gaz à effet de serre, enrayer l’effondrement de la biodiversité ou limiter l’artificialisation des sols ne consiste pas à corriger quelques défaillances. Les travaux sur les « transitions sociotechniques » décrivent précisément ce type de reconfiguration simultanée des technologies, des marchés, des institutions et des pratiques sociales.
Décarboner une économie implique de faire évoluer les infrastructures énergétiques, les bâtiments, les transports, l’industrie et l’agriculture. Ces mutations sont interdépendantes. Elles supposent aussi de faire évoluer les compétences professionnelles, les décisions d’investissement, les choix d’aménagement, les modèles d’affaires, les règles qui organisent les marchés et, parfois, les modes de vie.
Ce changement modifie profondément la nature de l’action publique : il ne s’agit plus seulement de corriger des externalités environnementales (c’est-à-dire des nuisances que les marchés ne prennent pas en compte), mais de transformer les systèmes techniques, économiques et sociaux qui les produisent.
Des trajectoires difficiles à infléchir
Les transformations à conduire sont largement contraintes par les choix du passé.
Les infrastructures énergétiques, les réseaux de transport, les villes, les équipements industriels ou les pratiques agricoles résultent d’investissements réalisés depuis plusieurs décennies. Ces choix produisent ce que les économistes appellent des « dépendances de trajectoire ». Plus une technologie ou une organisation s’est imposée, plus elle devient difficile à remplacer. Le couple pétrole–moteur à explosion, qui structure encore aujourd’hui l’économie de l’automobile, en offre une illustration.
Il ne s’agit pas seulement d’une inertie technique. Des emplois, des compétences, des chaînes d’approvisionnement, des réglementations et des intérêts économiques se sont progressivement organisés autour de ces filières. Les décideurs publics doivent ainsi arbitrer entre deux exigences légitimes : engager les transformations nécessaires tout en préservant la stabilité des systèmes économiques et sociaux dont dépend encore une grande partie de l’activité.
Des États confrontés à de nouvelles contraintes
Cette difficulté est accentuée par l’évolution de l’économie mondiale. Depuis les années 1980, l’ouverture des marchés, l’internationalisation des chaînes de valeur et la mobilité croissante des capitaux ont profondément transformé les conditions d’exercice des politiques publiques. Les gouvernements disposent toujours d’importants leviers d’action, mais ils doivent désormais tenir davantage compte de la compétitivité des entreprises, des équilibres budgétaires, des règles internationales et des risques de délocalisation.
Dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, les États disposaient souvent d’une capacité beaucoup plus forte à orienter les investissements, à coordonner les grands acteurs économiques et à imposer des choix industriels de long terme. Cette capacité n’a pas disparu, mais elle s’exerce désormais dans des économies plus ouvertes, plus décentralisées et beaucoup plus interdépendantes. Il ne s’agit donc pas de renouer avec une planification centralisée, mais de retrouver une capacité de coordination adaptée à des sociétés plus ouvertes et interdépendantes.
À ces contraintes internes s’ajoute une difficulté propre aux enjeux globaux. Chaque pays a intérêt à ce que la transition réussisse, mais les gouvernants redoutent que les efforts engagés ne pénalisent l’économie de leur pays si les autres avancent moins rapidement. Les traités internationaux, comme l’accord de Paris de 2015, encourageaient une action collective mieux coordonnée, mais ils sont aujourd’hui fragilisés par l’affaiblissement du multilatéralisme.
Des compromis plus difficiles à construire
L’action publique a longtemps pu s’appuyer sur des compromis relativement favorables à l’ensemble des acteurs. Durant les décennies de forte croissance, les gains de productivité permettaient souvent d’améliorer simultanément les revenus, la protection sociale et les investissements publics. Le principal enjeu était distributif : comment répartir les fruits d’une croissance soutenue ?
Or, la transition écologique change profondément les termes de ce compromis. Elle conduit à remettre en question des infrastructures encore fonctionnelles, des investissements parfois récents, des compétences professionnelles, des territoires spécialisés et des secteurs économiques qui demeurent essentiels à l’activité.
Les bénéfices attendus – un climat plus stable, des écosystèmes préservés ou une moindre exposition aux risques futurs – sont largement collectifs, diffus et se manifestent souvent à long terme. Les coûts, eux, sont immédiats et concentrés sur certains acteurs.
Les économistes parlent d’« actifs échoués » (stranded assets) pour désigner les infrastructures, les équipements ou les réserves d’énergies fossiles qui ne pourront être exploités jusqu’à leur terme économique si les objectifs climatiques sont respectés. À l’inverse, les investissements nécessaires pour construire une économie décarbonée peuvent, par leur ampleur, peser à court terme sur la compétitivité et entrer en concurrence avec d’autres priorités budgétaires.
Les politiques de transition écologique créent ainsi des tensions distributives inévitables. Autrement dit, les compromis politiques ne portent plus principalement sur la répartition des gains de la croissance, mais visent à organiser une transformation dont les coûts et les avantages sont a priori répartis de manière très inégale selon les secteurs, les territoires ou les générations.
Les institutions démocratiques face au long terme
À ces contraintes économiques s’ajoute une difficulté plus profonde encore. Les institutions démocratiques – quelles que soient leurs imperfections – ont été conçues pour arbitrer entre des intérêts présents, exprimés par des citoyens, des entreprises ou des collectivités.
Les politiques environnementales doivent, pour leur part, intégrer des intérêts beaucoup plus difficiles à représenter : ceux des générations futures, des écosystèmes ou des risques encore largement invisibles. Cette asymétrie temporelle complique la décision publique.
Le sociologue Anthony Giddens l’a résumée dans ce qui est devenu le « paradoxe de Giddens » : tant que les conséquences du changement climatique restent peu perceptibles dans l’expérience quotidienne, elles peinent à susciter des transformations politiques ambitieuses ; mais lorsqu’elles deviennent pleinement visibles, une partie des changements est déjà engagée et les marges d’action se sont réduites.
Les pouvoirs publics sont ainsi confrontés à une difficulté assez spécifique : agir suffisamment tôt face à des risques encore imparfaitement perceptibles, tout en assumant des coûts immédiats dont les bénéfices ne seront souvent visibles que plusieurs décennies plus tard. Cette difficulté ne concerne pas seulement la définition des objectifs, puisqu’elle se retrouve dans la mise en œuvre concrète des politiques de transition.
Gouverner des transformations systémiques
Conduire en quelques décennies une transformation de cette ampleur provoque mécaniquement des désajustements dont les conséquences économiques et sociales peuvent se propager à l’ensemble de l’économie.
L’électrification des véhicules modifie les usages, mais elle affecte aussi l’accès des plus modestes à la mobilité, l’emploi dans les activités de sous-traitance et de maintenance, la compétitivité industrielle et la géopolitique des dépendances d’approvisionnement. De même, le développement de l’agroécologie est contraint par les acteurs de l’amont (semences, engrais, pesticides, machinisme, finance) et de l’aval (stockage, transformation, commercialisation et échanges internationaux), alors que le secteur agricole est déjà fragilisé par des crises majeures, en particulier en lien avec le changement climatique.
Les difficultés rencontrées récemment par la taxe carbone, la régulation des pesticides ou les zones à faibles émissions (ZFE) témoignent moins d’un rejet de l’écologie que du désarroi de certaines populations face à des injonctions au changement qu’elles n’ont pas les moyens de satisfaire.
Mais l’instrumentalisation de ces inquiétudes légitimes constitue aujourd’hui, dans de nombreux pays, un facteur majeur de la timidité voire du recul des politiques de transition écologique. Il ne suffit plus d’imposer ces transformations par la réglementation ou la fiscalité ; il faut anticiper les conditions de leur efficacité, donc aussi de leur acceptabilité, et travailler à les réunir. La transition écologique ne constitue pas seulement un nouveau domaine de l’action publique. Elle modifie la manière même de gouverner.
Faire de la transition un projet partagé
Il ne suffit donc plus de réduire ou d’interdire certains usages ; il faut également organiser l’émergence des alternatives et créer les conditions de leur adoption.
S’il est illusoire, au vu des contraintes mentionnées plus haut, que l’État puisse compenser tous les coûts de la transition, il peut néanmoins veiller à ce que les acteurs les plus vulnérables ne soient pas exclus de ses bénéfices ou empêchés d’y participer, conformément aux principes de « la transition juste ».
En Espagne, le gouvernement a contractualisé un accord de reconversion avec les syndicats avant de décréter la fermeture des centrales à charbon. En France, le leasing social de voitures électriques apporte une première réponse au déficit d’offre accessible sur le marché de l’occasion. La commande publique peut également permettre à des collectivités territoriales de relayer l’initiative de la société civile et d’offrir un débouché local rémunérateur et fiable à des agriculteurs en transition (loi Egalim).
La pratique de l’action publique, qu’elle soit centrale ou territoriale, évolue : plus stratégique et transversale, plus souvent « cheffe d’orchestre » que simplement réglementaire, plus contractuelle que strictement normative, elle devient aussi, ce faisant, moins spectaculaire.
De nouvelles capacités de gouvernance à construire
Ces défis posés par la transition écologique expliquent en partie pourquoi les politiques environnementales se révèlent souvent plus timides ou plus lentes que ce que semblent impliquer les constats de la communauté scientifique. Il ne s’agit pas uniquement de faire reconnaître la réalité des risques, mais d’organiser collectivement des transformations capables d’y répondre. Cela suppose de construire des compromis nouveaux, articulant justice sociale, compétitivité économique et soutenabilité écologique.
Les compromis qu’exige la transition mettent en tension l’ensemble de nos économies, interrogent l’organisation de nos sociétés et conduisent à arbitrer entre des priorités parfois contradictoires, du niveau local jusqu’à l’échelle internationale. Conduire cette transition avec la société n’est donc pas seulement une question d’expertise technique. C’est instruire un ensemble de choix qui mobilisent, bien au-delà de la seule sphère environnementale, des arbitrages de nature politique.
Si l’urgence des alertes scientifiques conduit à penser que tout projet politique doit sérieusement traiter de la question environnementale, la transition écologique ne peut se construire qu’au sein d’un projet politique plus global, capable d’articuler les objectifs environnementaux avec les autres finalités collectives qu’il poursuit.
Pourtant, le pragmatisme nous invite bien à répondre aux alertes par l’action et à concevoir cette action, dans son ambition comme son calendrier, de manière à ce qu’elle apporte une réponse effective aux risques identifiés.
L’enjeu n’est donc pas de retrouver les formes de planification du passé ni de s’en remettre aux seules dynamiques du marché. Il est de construire des modes de gouvernance capables de coordonner durablement des acteurs publics et privés, des échelles locales, nationales et internationales, et d’inscrire les décisions présentes dans des horizons de temps beaucoup plus longs. C’est peut-être là le véritable défi de la transition écologique.
Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.
– ref. Pourquoi la transition écologique est-elle si difficile à gouverner ? – https://theconversation.com/pourquoi-la-transition-ecologique-est-elle-si-difficile-a-gouverner-288778