Source: The Conversation – France (in French) – By Nathalie Massip, Maître de conférences en civilisation nord-américaine, Université Côte d’Azur
Aux États-Unis, les monuments nationaux sont des lieux protégés pour leur valeur au regard de l’histoire et de la culture américaines. Similaires aux parcs nationaux, ils s’en distinguent toutefois à une chose près : ils sont créés par le président. Le recours à ce pouvoir discrétionnaire, qui se produit tout particulièrement dans les dernières semaines du mandat présidentiel, est parfois jugé abusif.
Si les parcs nationaux américains sont mondialement célèbres, on oublie parfois que certains d’entre eux (à l’instar du Grand Canyon, de la vallée de la Mort ou de Zion) ont initialement été créés sur décision présidentielle en tant que « monuments nationaux ». Depuis 1906, la loi sur les Antiquités (Antiquities Act en anglais) donne aux présidents américains le pouvoir de préserver des espaces situés sur des terres fédérales de toute exploitation minière ou industrielle.
Cette loi a permis à plusieurs chefs d’État, comme Theodore Roosevelt ou Barack Obama, de quitter leurs fonctions avec un excellent bilan en matière de conservation des ressources naturelles et de préservation de sites historiques. Cependant, cette loi n’est pas exempte de critiques. Certains estiment, en effet, qu’elle donne trop de pouvoir à l’exécutif au détriment des populations et des autorités locales.
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Un pouvoir discrétionnaire
Contrairement aux parcs nationaux, créés uniquement par le Congrès, les monuments nationaux peuvent être fondés tant par le Congrès que par le président. Il existe aujourd’hui 136 monuments nationaux aux États-Unis, soit deux fois plus que de parcs nationaux, et la plupart d’entre eux ont été créés par décision présidentielle.
Giudo Da Rozze/Flickr, CC BY-ND
Depuis Theodore Roosevelt, tous les chefs de l’exécutif américains, à l’exception de Richard Nixon, Ronald Reagan et George H. W. Bush, ont eu recours à l’Antiquities Act pour créer des monuments nationaux. En votant cette loi en 1906, le Congrès offrait au président un formidable outil de préservation des sites archéologiques menacés de pillages. Nul n’envisageait alors que la loi serait utile à l’exécutif pour contourner le Congrès lui-même, parfois trop lent, hostile envers la Maison Blanche, ou encore paralysé par des querelles partisanes.
C’est ce qu’illustre la création, en décembre 1978, de 15 monuments nationaux en Alaska par Jimmy Carter. En préservant près de 22 millions d’hectares de toute forme d’exploitation, le président Carter engageait un bras de fer avec le Congrès, qui s’était jusqu’alors montré réticent à toute mesure de protection des ressources naturelles dans l’État le plus septentrional des États-Unis. Carter a finalement gagné son pari : deux ans plus tard, le Congrès s’est attelé à trouver des compromis pour assurer aussi bien la protection des ressources que la pérennisation de leur utilisation par les autochtones.
Au fil du temps, les nombreuses créations de monuments nationaux ont fait évoluer le principe de conservation. Au départ, l’Antiquities Act a été voté pour préserver des vestiges amérindiens situés dans le Sud-Ouest des États-Unis (parmi les premiers monuments créés, El Morro au Nouveau-Mexique ou Montezuma Castle en Arizona faisaient l’objet de saccages et de vandalisme). Mais la formulation de la loi, qui vise à préserver des « structures historiques et préhistoriques, et d’autres objets ayant un intérêt historique ou scientifique », donne une grande marge de manœuvre aux présidents qui en font usage.
Carte interactive disponible en ligne/Wikivoyage
C’est pourquoi le territoire américain est aujourd’hui couvert de monuments nationaux ayant différentes fonctions : la préservation de tunnels de lave et de pétroglyphes (dessins gravés dans la pierre) ; la valorisation d’anciens sites de bataille ; la commémoration d’événements importants de l’histoire américaine ; ou encore la célébration de certaines figures héroïques. Depuis 2006, des monuments nationaux protègent également les écosystèmes de milliers d’hectares marins dans les océans Pacifique et Atlantique.
La création de monuments nationaux, symptôme du « canard boiteux »
Les présidents ont la possibilité d’instituer autant de nouveaux monuments nationaux qu’ils le souhaitent et à n’importe quel moment lors de leur mandat. Cependant, il n’est pas rare de voir les créations de monuments nationaux fleurir dans les dernières semaines d’une présidence.
Entre l’élection de leur successeur et leur départ de la Maison Blanche, l’influence politique des chefs d’État américains est réduite, ce qui leur vaut le surnom de « canard boiteux » (lame duck). Mais pendant cette période charnière, le président a encore la possibilité de profiter du pouvoir que confère l’Antiquities Act et de renforcer son bilan en matière de conservation du patrimoine. De ce fait, les présidents sont très courtisés lors de cette période, notamment par les groupes environnementalistes. Bill Clinton a ainsi proclamé, dans les trois jours qui ont précédé la fin de son mandat, 8 des 19 monuments nationaux créés au cours de ses huit années au pouvoir.
Joe Biden a déjà créé six monuments au cours de sa présidence, dont un mettant un terme à l’exploitation de mines d’uranium à proximité du Grand Canyon. Il en a créé deux de plus depuis l’élection de son successeur, dont un commémorant les heures sombres de l’assimilation d’enfants autochtones, de la fin du XIXe siècle au milieu du XXe siècle, dans un pensionnat en Pennsylvanie.
Mais le président démocrate pourrait être amené à préserver d’autres lieux d’ici le 20 janvier prochain, date de l’investiture de Donald Trump. Des peuples autochtones, avec le soutien de groupes environnementalistes, ont sollicité l’administration Biden pour créer des monuments sur des sites naturels qui revêtent un caractère sacré en Californie, dans le Nevada et au Dakota du Nord.
Aussi, la gouverneure de l’Oregon, constatant l’inaction du Congrès en la matière, a écrit une lettre au président pour qu’il attribue le statut de monument national à un espace naturel que certains surnomment le « Grand Canyon » de l’Oregon.
En parallèle, certaines industries s’adressent aussi au chef de l’État pour le supplier de ne pas créer de nouveaux monuments sur des espaces dont leur activité dépend.
Face à un Congrès polarisé, l’application prompte de l’Antiquities Act et le pouvoir discrétionnaire qu’elle donne au président en font un instrument incontournable de toute politique de conservation. Mais ces mêmes caractéristiques valent aussi à l’Antiquities Act d’être un texte abhorré par les industries extractives et les milieux conservateurs qui souhaitent l’amender au point de la vider de toute substance, voire tout bonnement l’abolir.
Une prérogative menacée
La possibilité de créer des monuments nationaux par une simple signature présidentielle a toujours été critiquée. Dans un premier temps, ce sont les monuments eux-mêmes qui ont été visés. Soit parce qu’ils étaient jugés trop grands, soit parce que les populations locales se plaignaient de ne pas avoir été consultées. Mais au fil du temps, la loi elle-même est devenue la cible de critiques.
Les utilisations qu’en ont faites Bill Clinton et Barack Obama, notamment, ont considérablement dégradé les relations entre le pouvoir fédéral et les États de l’Ouest où se situent la très grande majorité des terres fédérales. La création dans les derniers jours du deuxième mandat d’Obama du monument national de Bears Ears, qui sanctuarisait une superficie de près de 550 000 hectares, avait par exemple été perçue comme une provocation par les élus conservateurs de l’Utah et de l’Ouest en général.
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Peu après son entrée en fonctions en 2017, Donald Trump avait mandaté une étude des monuments nationaux créés depuis 1995. Dans le sillage du rapport qui lui a été remis, il a réduit l’étendue des monuments nationaux de Grand Staircase-Escalante et de Bears Ears, tous deux situés dans l’Utah, respectivement de plus de 50 % et 85 %. Non seulement ces réductions ont rouvert des espaces protégés aux activités d’exploitation et d’extraction, mais elles ont aussi révélé la vulnérabilité des protections décrétées grâce à l’Antiquities Act. Ces dernières, bien que rétablies par Biden, seront de nouveau menacées lors du prochain mandat Trump.
Surtout, la loi elle-même fait l’objet d’attaques répétées de la part d’élus et d’experts conservateurs, confortés dans leur démarche par le président de la Cour suprême, qui ne cache pas son hostilité à l’égard du « considérable pouvoir discrétionnaire » que l’Antiquities Act confère au président. D’ailleurs, le « Project 2025 », présenté comme la feuille de route de Donald Trump pendant sa campagne (même s’il s’en défend), prône l’abrogation de cette loi. À l’aube de son 120e anniversaire, l’Antiquities Act semble en sursis et Joe Biden pourrait bien être le dernier à jouir des prérogatives de cette loi…
Nathalie Massip ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. Préservation du patrimoine et conservation des ressources naturelles : et si le bilan de Joe Biden se jouait maintenant ? – https://theconversation.com/preservation-du-patrimoine-et-conservation-des-ressources-naturelles-et-si-le-bilan-de-joe-biden-se-jouait-maintenant-245865