Source: The Conversation – in French – By Hugo Spring-Ragain, Doctorant en sciences économiques au BETA Nancy, Université de Lorraine; Centre d’études diplomatiques et stratégiques (CEDS)
L’ESSENTIEL
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Pour soutenir la consommation intérieure, le gouvernement chinois cherche à agir sur l’épargne des migrants internes.
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Les migrants intérieurs dépendent souvent de leur province d’origine pour leur dépense de protection sociale. Cela les conduit à épargner davantage que les autres ménages.
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Un changement de règle aura un impact sur les dépenses et sur les recettes des différentes régions. L’acceptation du projet requiert de maximiser le gain sans faire trop de perdants.
En République populaire de Chine, l’accès de chaque habitant aux services publics dépend encore largement de son lieu d’enregistrement administratif, le hukou. Ce registre, hérité des années 1950, rattache chaque citoyen à une commune et à un statut, agricole ou non agricole. Or, plusieurs centaines de millions de Chinois vivent et travaillent aujourd’hui dans un endroit différent de celui où ils sont inscrits.
Le 22 mai 2026, le Conseil des affaires d’État chinois a publié des directives prévoyant que les services publics essentiels soient fournis en fonction du lieu de résidence effective des personnes et non du seul lieu d’enregistrement administratif. Cela concerne les services de santé, la Sécurité sociale, l’emploi, le logement locatif public, la scolarisation et la garde d’enfants mais aussi l’aide aux personnes âgées.
Ce texte prolonge un mouvement engagé de longue date, les conditions d’accès au hukou ayant été progressivement assouplies dans les villes moyennes depuis 2014. Plusieurs prestations ont été rattachées au permis de résidence plutôt qu’au lieu d’enregistrement. Enfin, le troisième plénum du 20ᵉ Comité central du Parti communiste chinois, réuni en juillet 2024 a fixé l’objectif de lever les restrictions d’accès à la Sécurité sociale là où les personnes travaillent effectivement.
Près de 300 millions de migrants internes
L’enjeu n’est plus seulement administratif, il est devenu économique. Lorsqu’un ménage ignore s’il pourra faire soigner un proche, inscrire son enfant à l’école ou conserver ses droits après un changement d’emploi, il possède une forte motivation à épargner. Réduire cette incertitude reviendrait donc aussi à soutenir la consommation.
Ces mesures devraient concerner en premier lieu les migrants internes, c’est-à-dire les personnes qui vivent et travaillent hors de leur lieu d’enregistrement. Les sources chinoises dénombrent environ 177 millions d’actifs. Mais leur nombre pourrait atteindre près de 300 millions si l’on retient la définition plus large des travailleurs migrants, qui comptabilise les personnes dont les droits sont calculés comme s’ils vivaient à la campagne, quand bien même ils vivent en ville.
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Des droits largement rattachés au lieu d’enregistrement
Vivre dans une grande ville chinoise sans y détenir de hukou local ne prive pas de droits sociaux. Mais un travailleur du Henan employé à Shenzhen relève, pour ses soins, du barème de son canton d’origine et non de celui du Guangdong. Le gaokao, l’examen d’entrée à l’université, se passe dans la province où l’élève est lui-même enregistré, c’est-à-dire, puisque le hukou se transmet des parents aux enfants, celle dont sa famille est originaire.
Dans les métropoles les plus denses, l’accès au statut local reste par ailleurs contingenté, Pékin ayant accordé 6 003 hukou en 2023, une sélectivité que les autorités relient à la maîtrise de la croissance démographique des très grandes villes et à la saturation de leurs équipements.
Une protection sociale auto financée par les ménages
Ce rattachement s’exerce sur un terrain où les ménages chinois ont longtemps dû s’autoassurer. La part des dépenses de santé qu’ils supportaient directement est passée de 20 % en 1978 à 60 % en 2001. La transformation des unités de travail a fait disparaître la couverture héritée de l’économie planifiée, avant la montée en charge de nouveaux régimes. Elle est depuis redescendue à 27,5 %, et l’assurance sociale finance désormais près de la moitié de la dépense de santé.
Cette reconstruction de la mutualisation en une vingtaine d’années constitue l’un des acquis majeurs de la période. Derrière cette moyenne nationale se trouvent des situations contrastées. Les taux d’affiliation aux assurances sociales des salariés urbains en donnent la mesure, pour la retraite et la maladie, environ 22 % des travailleurs migrants relèvent de ce régime, contre une proportion comprise entre 52 % et 69 % parmi les salariés disposant d’un hukou local. L’assurance-chômage couvre 17 % des migrants contre 44 % des résidents, l’assurance accident du travail 27 % contre 54 %.
Ces écarts tiennent en partie à la nature des emplois occupés, souvent mobiles ou peu formalisés. Ils placent les ménages mobiles devant une incertitude, celle de ne pas savoir quand le risque vient, quels droits seront ouverts, et dans quelle province.
Un impact problématique sur la consommation des ménages
Une telle incertitude a un coût économique, deux ménages qui perçoivent le même salaire ne consomment pas de la même façon si l’un doit financer seul un accident, une hospitalisation ou une période sans emploi. L’épargne joue alors le rôle d’une assurance privée. Les études disponibles convergent, malgré une contrainte de revenu plus forte, les ménages migrants auraient un taux d’épargne supérieur de trois à six points à celui des ménages urbains détenteurs d’un hukou local. Une étude fondée sur la China Migrants Dynamic Survey évalue cet écart après prise en compte des caractéristiques observables, entre 5,25 et 6,60 points de pourcentage.
Cet écart ne s’explique pas seulement par les écarts de protection sociale. Les comportements d’épargne dépendent aussi du niveau de revenu, de la taille du ménage, de l’âge, des transferts vers la région d’origine et d’un éventuel projet de retour. L’étude de Tan et ses coauteurs montre notamment que les conditions de logement, les transferts et la migration familiale expliquent aussi une partie de l’écart d’épargne.
Des différences dans les comportements d’épargne
Mais à caractéristiques comparables, la propension marginale à consommer des migrants reste plus faible que celle des résidents locaux. Les spécificités du régime d’enregistrement en expliquent une part identifiable. C’est précisément ce canal que les directives de mai veulent atteindre : si des droits effectifs deviennent accessibles là où l’on réside, une partie de la réserve de précaution perd sa raison d’être. Dans une étude fondée sur des données de ménages, Christian Dreger, Tongsan Wang et Yanqun Zhang montrent que le statut de hukou affecte significativement la propension moyenne à consommer, y compris après prise en compte des différences de revenu et de caractéristiques sociodémographiques.
Que vaudrait ce surcroît d’épargne s’il disparaissait ? Les migrants perçoivent, tous ensemble, une certaine somme de revenus du travail. Si les trois à six points qu’ils épargnent en plus des autres citadins étaient dépensés au lieu d’être mis de côté, la consommation du pays augmenterait de 0,23 % à 0,79 % du PIB chaque année. C’est une estimation volontairement étroite, puisqu’elle ne retient que le comportement d’épargne. D’autres évaluations, celles de Cai Fang à l’Académie chinoise des sciences sociales ou de Chi Fulin à l’Institut chinois (Hainan) pour la réforme et le développement, aboutissent à 1,5 % voire 2,2 % du PIB. À l’effet sur l’épargne, elles ajoutent ceux attendus sur les revenus, le logement et la composition des ménages.
Même l’estimation prudente est loin d’être négligeable dans une économie où la demande intérieure est appelée à prendre davantage le relais. Une partie du gain pourrait certes servir à rembourser des dettes ou à acquérir des actifs plutôt qu’à consommer. Mais à la différence d’un dispositif ponctuel de soutien à la demande, la réduction de l’incertitude agit sur les arbitrages intertemporels des ménages, et son effet est par nature plus durable.
Mais qui va payer ?
La question budgétaire étant la plus délicate, elle explique le rythme graduel des réformes. Étendre les services publics aux résidents non enregistrés suppose des dépenses supplémentaires d’école, de santé et de logement dans les villes d’accueil, à un moment où les finances locales sont déjà sollicitées. Le coût a été chiffré : de 80 000 à 100 000 yuans (10 000 à 13 000 euros), par détenteur de hukou rural, soit jusqu’à 1,5 % du PIB par an pendant quinze ans.
L’importance de cette charge doit être relativisée pour trois raisons. D’abord, les régimes disposent de réserves importantes : les caisses de retraite et d’assurance maladie détiennent 12 400 milliards de yuans (1 600 milliards d’euros), soit 9,2 % du PIB. Le régime des salariés dispose de vingt-huit mois de dépenses d’avance quand celui des résidents, auquel restent souvent rattachés les migrants, en détient neuf.
Ensuite, la faible affiliation actuelle équivaut économiquement à un allègement du coût du travail, 80 % des employeurs de migrants ne versent pas de cotisations, sur des prélèvements qui représentent 20 à 35 % du coût du travail, soit l’équivalent de 1,3 % à 2,2 % du PIB. Cet allègement a accompagné la phase d’industrialisation rapide ; sa contrepartie est une moindre couverture, et son extinction progressive constitue une source de financement du même ordre de grandeur que le gain de consommation attendu.
Enfin, les territoires qui attirent une population jeune ne sont pas nécessairement perdants. En 2024, les soldes des caisses de retraite et d’assurance maladie des salariés urbains étaient très contrastés comme l’atteste le graphique ci-dessous.
Ces écarts ne s’expliquent pas par les seules migrations, la structure par âge, le niveau des salaires, la formalisation de l’emploi et les transferts entre territoires y contribuent tout autant et le fonds national de péréquation créé en 2018 en corrige déjà une partie. Ils rappellent néanmoins que les cotisations des actifs venus d’ailleurs élargissent l’assiette des régimes locaux, et que la protection des migrants ne relève pas seulement d’une logique de dépense.
La Chine peut donc soutenir sa consommation en élargissant la protection de ses migrants internes, à deux conditions. Que les droits soient effectivement portables d’une province à l’autre, faute de quoi l’affiliation resterait formelle et l’incertitude entière. Et que le financement soit réparti entre l’État central, les provinces d’origine et les villes d’accueil, plutôt que porté par ces dernières seules.
Hugo Spring-Ragain ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d’une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n’a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.
– ref. La réforme du « hukou » chinois pourrait améliorer la situation des migrants internes. Une chance pour la croissance mondiale ? – https://theconversation.com/la-reforme-du-hukou-chinois-pourrait-ameliorer-la-situation-des-migrants-internes-une-chance-pour-la-croissance-mondiale-290376